¿Qué implica el acuerdo Unión Europea – Mercosur?
Tras 20 años de negociaciones, el 28 de junio de 2019 tuvo lugar la histórica firma del Tratado de Asociación entre la Unión Europea y el Mercado Común del Sur (Mercosur). Han transcurrido casi dos años desde la firma del acuerdo, que ha elevado las protestas de algunos y abierto oportunidades para otros. Pero, ¿qué implica este tratado?
Por Adela Toscano
16 de abril de 2021

EL ACUERDO UNIÓN EUROPEA-MERCOSUR PARTE 1

Análisis de sus implicaciones económicas, políticas y sociales

banderas de los países que forman MERCOSUR

El 28 de junio de 2019 tuvo lugar la histórica firma del Acuerdo entre la Unión Europea y el Mercado Común del Sur (Mercosur). Se trata de un Acuerdo de Asociación Estratégica formado por tres pilares: diálogo político, cooperación y libre comercio. Culminó así un proceso de negociación extendido durante más de 20 años (Parlamento Europeo, 2021). Y es que, desde la Cumbre de Río de Janeiro celebrada el 28 de junio de 1999, las negociaciones fluctuaron entre la lentitud y la indefinición (Bouzas, 2004). Este recorrido histórico de acercamientos y desencuentros puede articularse en torno a diversos ciclos. En esta línea, Sanahuja y Rodríguez (2019) diferencian cuatro grandes etapas – sintetizadas en la Figura 1 – atendiendo a los avatares de la negociación y los condicionantes de la economía política internacional.

Fuente: Elaboración propia ampliando Sanahuja y Rodríguez (2019)

Primeros pasos en el Acuerdo Unión Europea – Mercosur y suspensión

La primera etapa comienza con el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación de 1995, que entraría en vigor en la citada Cumbre de Río. En el marco del Comité de Negociaciones Birregionales, tuvieron lugar hasta quince reuniones, que dibujaron los primeros puntos de encuentro, y constataron las limitaciones intrínsecas de la relación entre las regiones. Así, a las reticencias europeas para realizar concesiones sobre productos “sensibles”, se sumó la crisis y el estancamiento interno de Mercosur. Todo esto preludió el fracaso de la reforma de la Política Agraria Común (PAC) en el contexto de la Ronda de Doha (Flores-Paredes, 2006). Por otro lado, los miembros de Mercosur comenzaron a apostar por alternativas al modelo de “regionalismo abierto” (Santander, 2002; Sanahuja, 2017).

Estos desencuentros cristalizaron en un desinterés mutuo y la suspensión de las negociaciones desde 2004. Aunque el diálogo político y la cooperación continuaron, la liberalización del comercio protagonizaba escollos insalvables. Durante esta segunda etapa, tuvieron lugar tanto la crisis financiera del 2008 como el ascenso económico de Asia, dinámicas internacionales que parecían diluir el atractivo del vínculo birregional.

Por consiguiente, el distanciamiento se hizo evidente. Mientras que la UE ganaba miembros desde Europa central y oriental y viraba hacia gobiernos de derecha, América Latina veía cómo China ganaba protagonismo en su región y se inclinaba hacia gobiernos de izquierda (Sanahuja y Rodríguez, 2019). A pesar de estas divergencias, y aunque en el seno de América Latina surgen proyectos de regionalismo alternativos[1], la UE sigue privilegiando las estructuras previas. Además, la fortaleza relativa de Mercosur había limado ciertas asimetrías entre las partes ante una UE en recesión.

Reactivación y acuerdo

De este modo, la VI Cumbre Unión Europea- América Latina y el Caribe celebrada en 2010 en Madrid inicia una tercera etapa. A partir de este momento, se reactivaron las negociaciones, con un fuerte impulso de España, que ejercía la presidencia de la UE (Peña, 2010). Sin embargo, los principales obstáculos, como las tensiones del sector agrícola (Konold 2010), persistían. En el seno de ambos bloques aún existían tensiones y cuestionamientos. Además, la UE comenzó a negociar el Acuerdo Transatlántico para el Comercio y la Inversión (TTIP por sus siglas en inglés), y el Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP por sus siglas en inglés). De este modo, estos acuerdos megarregionales, con mayor motivación geopolítica que económica, supusieron un viraje en la política comercial comunitaria, y podían contribuir a construir una “globalización regionalizada”, con peligros discriminatorios (Peña, 2014;Higgot, 2016).

A través de estos impases, se abrió paso la etapa final y decisiva de la negociación. Al fin, en 2016, tuvieron lugar los intercambios de ofertas de acceso que, aunque reflejaban las tradicionales posturas, supusieron las primeras concesiones significativas que descongestionarían el proceso. De este modo, en 2018 se cerraron los acuerdos en los pilares de diálogo político y cooperación, y en 2019 lo haría el pilar comercial. Su dilación se debió a la necesidad de resolver los tradicionales conflictos de intereses de las partes en torno a productos agropecuarios, automotor o propiedad intelectual. Además, la firma de este Acuerdo coincidió con la Cumbre de Líderes del G20 en Osaka (Japón), y constituyó un hito que desmentía el pesimismo ante una relación aparentemente imposible.

folleto acuerdo unión europea mercosur

Encuentro ‘España y la Unión Europea ante el acuerdo de Mercosur’. Fuente: Casa América | Licencia Creative Commons

¿Por qué esta vez sí se llegó a un acuerdo?

Conociendo el intrincado camino que llevó a su consumación, cabría preguntarse ¿por qué esta vez sí se llegó a un acuerdo? Para Álvarez y Zelicovich (2020) la respuesta a esta pregunta es multicausal. Así, la consolidación de esta asociación fue posible por la convergencia, no necesariamente armónica, de los intereses materiales, económicos y comerciales, la interacción estratégica y geopolítica, y la identidad birregional. En otras palabras, el entorno se conviertió en un importante catalizador de esta alianza estratégica.

La deriva proteccionista de Estados Unidos bajo Donald Trump y el ascenso de la ultraderecha, habían creado un clima internacional de cuestionamiento del multilateralismo y retroceso del liberalismo. En este contexto hostil, la cooperación se convierte en un acto necesario. Consecuentemente, la convergencia Unión Europea-Mercosur trasciende su significado comercial para adquirir un rol normativo (Sanahuja y Rodríguez, 2019). Quizás lo fundamental es que adquiere el simbolismo de baluarte de valores frente al nacionalismo económico, y tiende puentes donde otros dibujan barreras. A esta nueva connotación, se le une el factor del tiempo, que otorga una dosis de urgencia a la negociación del acuerdo. En octubre de 2019 tendría lugar la finalización del mandato de la Comisión Europea, un cambio en la composición que podía haber dilatado meses o años la negociación.

La deriva proteccionista de Estados Unidos bajo Donald Trump y el ascenso de la ultraderecha, habían creado un clima internacional de cuestionamiento del multilateralismo y retroceso del liberalismo. En este contexto hostil, la cooperación se convierte en un acto necesario.

La carga simbólica del Acuerdo

Por otro lado, se avecinaban procesos electorales en Argentina, Brasil o Paraguay que podían haber cambiado el gobierno y la inclinación hacia el consenso. Tal y como recalcan Malamud y Steinberg (2019), las visiones de Macri, Bolsonaro, Abdó o Vázquez en materia de globalización y liberalización económica diferían de las de Kirchner, Rousseff, Lugo o Mujica.  En definitiva, diversos factores jugaron a favor de la culminación del Acuerdo Unión Europea– Mercosur. Al ser el resultado de un arduo proceso de negociación, el producto final está cargado de trascendencia y significado. Además de por su pasado, este Acuerdo merece gran interés por el alcance de los compromisos adquiridos y el calibre de sus futuras implicaciones económicas, políticas y sociales.

Las implicaciones económicas del acuerdo Unión Europea – Mercosur

El Acuerdo UE-Mercosur vincula a más de una treintena de economías que representan el 25% del Producto Interior Bruto Global, el 37% de las exportaciones mundiales de bienes y servicios y el 10% de la población mundial[2] (De Azevedo et al., 2019). Se trata de una unión de gran envergadura, que pretende aprovechar todo el potencial de las relaciones económicas birregionales. En este sentido, y según el análisis del Banco de España elaborado por Timini y Viani (2020), este Acuerdo lleva asociados efectos positivos sobre el comercio y el PIB real de ambas áreas. En concreto, se estima que las economías de Mercosur apreciarán un incremento conjunto del 14% en el comercio y del 0,4% en el PIB. Por su parte, para la UE se prevé sólo un ligero aumento del comercio, un 0,6%, pero una subida del 0,07% para el PIB.

El Acuerdo Unión Europea – Mercosur vincula a más de una treintena de economías que representan el 25% del Producto Interior Bruto Global, el 37% de las exportaciones mundiales de bienes y servicios y el 10% de la población mundial

Además de la flexibilización del comercio que garantiza las disminuciones arancelarias, este Acuerdo busca promover la fluidez de las inversiones extranjeras directas. Un hecho notable, si se tiene en cuenta que la UE no sólo es el segundo socio comercial de Mercosur, sino que también es su mayor inversor extranjero (De Azevedo et al., 2019). La competitividad económica y la atracción de las inversiones a las que se aspiran, no olvidan a las Pequeñas y Medianas Empresas, para las que se establecen incentivos específicos (Martins, et al., 2019). Sin embargo, junto a estas luces del libre comercio entre los bloques, coexisten algunas sombras.

 

Problemáticas del Acuerdo

La heterogeneidad estructural entre ambas regiones se traduce en una relación comercial asimétrica (Sanahuja y Rodriguez, 2019, Zelicovich, 2019; Español, 2018). La UE, más industrializada con cuatro veces la capacidad productiva de Mercosur, está especializada en productos con valor agregado medio y alto. Mercosur, sin embargo, se especializa en productos agrícolas y básicos, materias primas con niveles más bajos de intercambio comercial (Ghiotto y Echaide, 2020). Por un lado, estos patrones reflejan las dinámicas históricas del comercio Norte-Sur (Flam y Helpman, 1987; Manger y Shandlen, 2014). Por otro, trae a la luz la incuestionable certeza de que, como siempre, el Acuerdo generará perdedores y ganadores (Frenkel y Ghiotto, 2019).

Con el objetivo de sortear esta problemática endémica, el Acuerdo contempla un esquema de liberalización gradual que ampare a los sectores más vulnerables del Mercosur. Así, mientras que la eliminación de aranceles por parte la UE (de un 92%) se concentrará en un 85% en el primer año, Mercosur dispondrá de hasta 15 años para su 91% acordado. Si bien esta vía permitirá a Mercosur adaptarse a las nuevas reglas y afrontar la competencia externa (De Azevedo et al., 2019), la UE tendrá que vérselas para asegurar herramientas que compensen a sus proveedores de productos agrícolas (Malamud y Steinberg, 2019). Aún con estos matices necesarios, se puede afirmar que el Acuerdo promoverá el desarrollo económico de las regiones. De materializarse, aumentaría la competitividad de los mercados y brindaría mejores condiciones de acceso a bienes, servicios e inversores, simplificando los procesos de la operatoria comercial.

Notas a pie

[1] Dentro del regionalismo abierto surgen Mercosur, el Sistema de Integración Centroamericana (SICA), o el Tratado de Libre Comercio de Norte América (TLCAN). Por otro lado, en el marco del post hegemónico/liberal: Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe (ALBA), Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) o Comunidad de Estados Latinoamericanos del Caribe (CELAC)(Sanahuja, 2009; Santos-Carrillo, 2013; Caldentey del Pozo y Santos-Carrillo, 2014).

[2] Los datos reflejan la situación en el momento de la firma, previos a la salida de Reino Unido y del Covid-19. Para ampliar información sobre el impacto del Brexit en América Latina y en el UE-Mercosur consulte Nogués (2019) o Astroza (2019).